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社科院研究员:建立个人收入与财产信息系统迫在眉睫

2017年的预算报告明确提出制定个人收入和财产信息系统建设总体方案的任务。而在2016年12月29日全国财政工作会议上,财政部肖捷部长部署的2017年的财政工作的提法是这一总体方案的“研究制定”。时间仅仅相隔两个月,提法的变化说明这项工作已在提速。总体方案已经无法停留在研究阶段,而亟待制定。这样变化的逻辑很好理解:个人所得税综合与分类改革的进行,离不开个人收入和财产信息系统的支撑。2017年个税改革已是箭在弦上,我们甚至可以说仅仅总体方案是不够的,更需要的是具有可操作性的具体实施方案。

  建立个人收入和财产信息系统不是新鲜事。2013年11月12日,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就要求建立个人收入和财产信息系统,而且将之作为形成合理有序的分配格局的措施之一。这样的信息系统建设,直接服务的目标就是分配格局。《决定》要求逐步提高直接税比重,逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,加快房地产税立法并适时推进改革。《决定》虽然是在分配格局形成部分提信息系统建设,但个人收入和财产信息系统建设和个税改革及房地产税改革的关系是无法切断的。

  2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》是一份主要与国地税未来相关的方案,但也明确提出要建立自然人税收管理体系,加快税收信息系统建设,发挥税收大数据服务国家治理的作用。税收治理的现代化离不开信息系统建设。过去的机构税收管理体系(法人税收管理体系)已不能适应直接税比重提高的需要,不能适应自然人税收管理的需要。金税三期工程的重点之一就是形成自然人税收征管系统,这有助于与自然人税收管理体系的形成。正在修订的税收征管法也将自然人纳税人识别号以及其他自然人税收管理的内容列入其中。

  在这样的背景之中,个人收入和财产信息系统建设实际上已经进入实际操作层面。

  二

  自然人税收管理体系的建立需要一个过程。税收管理和其他管理一样,需要进行成本收益分析。当个人直接缴纳的税收收入占税收总收入的比例较低时,自然人税收管理体系的建立的必要性不大。个人税收的征管在很大程度上可以通过机构税收管理体系来进行。个人税收收入规模较小时,这么做符合经济效率原则。现实中,个人所得税收入中的多数是通过支付机构的代扣代缴进行的。机构税收管理体系基本上解决了这样背景下的个人所得税征管问题。但是,这种做法这种制度只是与分类所得税制相适应的。

  个人所得税制度一旦按照综合与分类相结合的要求进行改革,那么税收管理体系的变革就势在必行。实际上,当2007年中国开始要求年所得12万元以上的个人自行申报纳税时,税收管理体系的一些不适应性就已经清楚地表现出来。最初,由于各地税务机构所采用的征管系统不能有效对接,分布在全国各地的税务系统内部的自然人纳税人税务数据都难以有效汇总。一个地方只能将当地的个人所得税数据汇总,而无法兼及其他地方。在自然人纳税人数量较多的条件下,要高效率地全面获得个人收入信息几乎是不可能做到的。个人所得税数据的汇总问题随着税务征管系统的优化正逐步得到解决。特别是金税三期工程的建设,更是有效促进了税收数据汇总问题的解决。

  个税的综合与分类改革对个人收入和财产信息提出了更高的要求。信息是决策的基础。没有充分的个人收入和财产信息,个人所得税征管工作是做不好的。可能制约个人收入和财产信息收集工作的因素有多种。现金交易首当其冲。事实上,世界上没有哪个国家能够解决好现金交易普遍条件下的税收征管难题。现金交易较多条件下,税制越简单越有助于税收征管。俄罗斯在上个世纪90年代,逃税问题突出,2001年引入税率为13%的单一税之后,税率虽然下降,但是税收收入反而得到了保证。可是,俄罗斯已经在发生变化。其国内一直有呼声要改变这样的制度安排,以发挥个税在促进社会公平中的作用。

  自然人纳税人数量多、税源分散,过去所能提供的收入规模小,传统税收管理体系一直没有将自然人税收管理作为重点。中国经济已经持续快速增长近40年,税源已经在扩大,个人收入水平也在提高,近年来个人所得税收入增速保持了较快的水平,直接税比重逐步提高,财产税体系建设也需要有对应的税收管理体系,加快自然人税收管理体系已是当务之急。

  三

  自然人税收管理体系与机构税收管理体系不同。个人收入和财产信息系统建设总体方案应该致力于信息技术和制度总体问题的解决。纳税识别号(可以直接选用身份证号,也可以选用其他,终身不变)制度的建立是自然人税收管理体系形成的基础。纳税识别号可以自动归并自然人纳税人在全国各地的收入和财产信息。金税三期工程以及其他围绕自然人税收管理体系的配套技术应该成为这一体系正常运转的技术支撑。这一制度应该能够满足标准扣除和专项扣除识别的需要,各种扣除只能是唯一的。

  信息系统建设总体方案应该能够解决应收集什么信息的问题。什么样的收入信息可能被收集?什么样的收入信息应该被收集却可能被遗漏?每一次个人所得税的代扣代缴,都会形成收入信息,这是相对容易获取的信息。但是,应该代扣代缴却未代扣代缴的收入信息至少不会自动被收集。现金支付的收入信息也不太容易被收集。财产信息的收集也有助于收入信息的分析。不是所有的财产信息都需要收集,也不是所有的财产信息都能被收集到。现代社会中,经过交易的财产信息通常容易被获取,而不经过交易的财产信息不容易被收集。财产包括不动产和动产。不同财产的特征不一样。有的财产容易隐藏,有的不方便隐藏。股票、各种实名购买的有价证券、银行存款信息容易获取。个人持有的现金信息通常不易获取。事实上,总有一些财产信息不容易被披露,例如祖传艺术品,可能价值连城,但外界无从得知。再如某些通过现金购入的收藏品,现金交易使得各方都很难获得买卖双方的信息。服务于自然人税收管理的需要的应该是综合信息,收入和财产信息是中心,至少应包括:自然人的登记信息(包括户籍、任职等),代扣代缴信息,自行申报信息,基金、股票以及其他投资信息,房地产车船信息,社会保障信息,教育信息、保险信息等各类涉税信息。

  信息系统总体方案应解决信息收集中需要哪些部门和机构支持的问题。信息如何获取?谁提供信息?除了税务部门内部信息汇总之外,信息的收集还需要依靠第三方的力量。第三方信息并不会自动汇总到税务部门,也不会自动提供给税务部门使用。应该有强有力的体制机制保障,实现相关涉税信息在税务部门和第三方之间的无缝对接和实时对接。各部门和机构对税务工作的支持应该是强制性的,而不是一般意义上的协调配合。金融管理、国土、住建、公安、民政、社会保障、交通运输、工商管理等部门的支持是税务部门之外的信息获取的关键之所在。银行、证券交易所、基金公司等金融机构的支持不可或缺。房地产登记机构以及其他相关中介机构、交易平台、企业等支持也很重要。税务部门与这些部门、机构之间的收入、财产以及其他相关信息的联网和常规信息交流机制的形成,才可能保证有效信息的顺利收集。信息共享机制的形成并不是一纸公文就能促成的,需要解决相关的各部门和机构的激励和约束问题。税收信用纳入社会征信体系是大势所趋,这是约束机制的一种。现金交易范围的缩小,才可以留下足够多的信息。当然,税务部门可以利用的信息不是越全越好,只为税收管理所收集的信息够用就好。信息提供者由于额外提供的信息所可能增加的负担问题也不能小觑。

  四

  个人收入和财产信息系统建设是为自然人税收管理服务的。收集来的信息必须得到利用,而且是有针对性地加以利用,以提高信息处理的能力。从成本收益原则出发,自然人税收管理体系的构建应该以高收入者为重点。总体方案应该对高收入纳税人的税收风险分析有所规定。并不需要各级税务部门都来处理这些综合信息。国家税务总局和省级税务局集中开展高收入纳税人的税收风险分析,分析结果推送给相关税务机关使用,从而提高自然人税收征管水平。按照有关改革的部署,2018年税收征管数据要向税务总局集中,形成自然人征管系统,并实现个人收入和财产信息系统的互联互通;2020年,税收征管信息系统要跻身国际先进行列。这样的目标并不容易实现。

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  第三方信息获取之后,税务部门需要做好比照和分析工作。在数字经济时代,以票控税已经远远不能满足现代税收管理的需要,必须走向信息管税。信息系统建设总体方案需要解决信息如何开发利用以及信息风险如何应对的问题,需要从制度上为具体实施方案的制定铺路。从技术上,高效率的税收管理已经离不开大数据分析,“互联网+”让税收管理更有效率。在这个“算法为王”的时代,税收管理需要跟上科技的新发展步伐。当今社会是全球化的时代,自然人的跨境涉税事项越来越多,国际税收合作和协调也变得前所未有的重要。

  在信息化时代,信息如何才能不被滥用,也是个人收入和财产信息系统建设总体方案制定中需要解决的问题。信息越来越多,这是不是意味着我们正在迈向一个收入和财产信息完全透明的社会?作为个人隐私的收入信息和财产信息,只要这个人不是公务人员,不是属于应该对外披露收入和财产信息的个人,那么即使税务部门能够采集到这些信息,也有义务保密而不对外发布。总体方案应该对个人收入和财产信息的利用设置严格的条件和程序。

  此外,总体方案或未来的具体实施方案还应该对经济转型期的一些涉税事项作出安排,以减少改革中的震动,保证改革在稳定的社会环境中进行。

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